O parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais: uma obra de ficção jurídica?

Como prometido no anterior artigo, apresentamos agora um levantamento exaustivo dos erros e imprecisões contidas no parecer emitido pela Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (doravante “CACDLG”) sobre esta Iniciativa Legislativa de Cidadãos (Projecto de Lei n.º 1195/XIII/4ª).

Julgamos que ficará demonstrado, no final desta exposição, que o relatório produzido pelo deputado-relator da CACDLG — que não reflecte sequer uma posição unânime desta Comissão — não identifica com precisão o alcance e o objectivo desta Iniciativa Legislativa, acabando por propor a não-admissão do respectivo Projecto de Lei com base em princípios que não são aplicáveis ao caso em apreço.

Tendo nós consultado vários constitucionalistas e especialistas em direito internacional sobre esta matéria, todos eles – sem excepção – consideraram a ILC um mecanismo válido para a revogação da RAR n.º 35/2008. Neste contexto, não podemos deixar de sugerir à Conferência de Líderes o agendamento do debate em Plenário do Projecto de Lei n.º 1195/XIII/4ª — o que, de resto, devia ter acontecido, em função da simples observância dos prazos definidos pela Lei n.º 17/2003 (Iniciativas Legislativas de Cidadãos).

Nessa instância, a putativa inconstitucionalidade desta Iniciativa será, se os Senhores Deputados assim o entenderem, mais um factor a ter em conta no debate, estando inclusivamente ao seu alcance a solicitação da sua fiscalização preventiva junto do Tribunal Constitucional. Mas ficará também em aberto a possibilidade de debate sobre o que verdadeiramente está em jogo na nossa proposta. Mais do que uma questão processual, jurídica ou mesmo ortográfica, no cerne do Acordo Ortográfico está uma questão política. É este debate, que traduz um problema real na sociedade portuguesa, que a Assembleia da República tem vindo a adiar, a pretexto de questões processuais.

Recordamos que esta ILC foi entregue na Assembleia da República há mais de um ano e, até ao momento, ainda não foi possível debater o seu conteúdo e objectivos. No próprio parecer da Comissão de Cultura e Comunicação, o deputado-relator eximiu-se de manifestar a sua opinião sobre a iniciativa em apreço, reservando a posição do seu Grupo Parlamentar “para o debate posterior”. O arquivamento liminar desta Iniciativa com base no parecer produzido por um deputado não se limitaria a cercear qualquer hipótese de “debate posterior” — constituiria, de facto, uma desconsideração por todos os 21.206 subscritores desta iniciativa e, no limite, a violação das regras basilares de um Estado de Direito Democrático.

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Após proceder ao enquadramento da questão suscitada pela Comissão de Cultura e Comunicação (“Pode uma ILC revogar uma Resolução?”, págs. 1 e 2 do relatório), o deputado-relator começa por enumerar as Iniciativas Legislativas de Cidadãos anteriores (págs. 3 a 6) para notar que nenhuma, até hoje, incidiu sobre a vinculação ou desvinculação de Portugal de um Tratado Internacional. Começa aqui um equívoco que perpassa todo o relatório e que se resume da seguinte forma: não existe, a nível nacional, a figura da revogação de uma convenção internacional. Aliás, o conceito de revogação de uma convenção internacional não existe de todo, pois também não consta na Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados. Um Tratado internacional pode ser:
• revisto ou modificado
• invalidado
• alvo de extinção ou de cessação da sua vigência (por exemplo, por denúncia ou recesso).

Por conseguinte, o Projecto de Lei n.º 1195/XIII não revoga o II Protocolo Modificativo do Acordo Ortográfico — que, de resto, foi celebrado em 2004, quatro anos antes da aprovação da RAR n.º 35/2008, de 29 de Julho (doravante “RAR n.º 35/2008”) — e muito menos revoga o próprio Acordo Ortográfico.

O que está em causa com a aprovação da RAR n.º 35/2008 é a transposição dos pressupostos do II Protocolo Modificativo para a ordem jurídica nacional, isto é, a aceitação do princípio de que o Acordo Ortográfico poderá entrar em vigor mediante a sua ratificação por apenas três dos oito países envolvidos.

As consequências que resultarão da aprovação do Projecto de Lei n.º 1195/XIII serão em tudo idênticas às que se teriam verificado no caso de uma hipotética reprovação do Projecto de Resolução n.º 71/X, que deu origem à RAR n.º 35/2008.

Se se tivesse verificado esse cenário, o Governo da altura poderia ter optado por um novo Projecto de Resolução com o mesmo fim, eventualmente sustentando melhor, se tal fosse possível, o interesse dessa medida. Ou poderia, em alternativa, regressar à mesa das negociações com os seus parceiros da CPLP.

Aqui, sim, se nos é permitida uma “recomendação ao Governo”, diríamos que será sempre preferível esta segunda hipótese. Mas, para todos os efeitos e até que ocorra uma das três alternativas referidas acima, o II Protocolo Modificativo e o próprio Acordo Ortográfico continuarão a existir.

Isto parece um jogo de palavras, mas não é. É evidente que a suspensão de um Tratado na ordem jurídica interna de um país — que, em Portugal, é competência da Assembleia da República — coloca em causa a participação desse país no Tratado e, em última análise, o próprio Tratado — mas não é a própria extinção do Tratado — como se percebe, de resto, pelo próprio Acordo Ortográfico, que sobrevive, apesar de ignorado por metade dos países subscritores.

Por conseguinte, toda esta linha de argumentação, crucial no relatório da CACDLG, se baseia, por assim dizer, numa ficção jurídica.

Lamentavelmente, esta notícia foi apresentada nestes termos à Comunicação Social, sem qualquer contextualização ou contraditório — “é impossível suspender o Acordo Ortográfico através de uma Iniciativa Legislativa de Cidadãos”. Se por “suspender” se entender a revogação do Acordo Ortográfico, essa questão, como vimos, simplesmente não se coloca. Se se entender de facto como simples suspensão, então nesse caso não é impossível, como se verá.

Regressando ao acervo histórico das anteriores ILC: como se compreenderá, o facto de nenhuma delas, até hoje, ter incidido sobre essa matéria, não faz prova de que a mesma não se insira na reserva de competência da Assembleia da República.

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O deputado-relator aponta igualmente (pág. 6) o facto de nenhuma dessas ILC recorrer à forma de Lei para revogar um acto jurídico de natureza diferente (a saber, uma Resolução). Mais uma vez, o facto de essa ocorrência nunca se ter verificado não faz prova de que essa via não tenha toda a legitimidade. Como tivemos já ocasião de referir, a revogação de uma Resolução através de uma Lei constituirá, quando muito, um excesso de forma, porquanto uma Lei configura um acto de solenidade maior do que uma Resolução. Desse excesso de forma não pode ser assacada qualquer consequência e este tema é, por conseguinte, uma “não-questão”.

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O deputado-relator enumera de seguida os vários processos de desvinculação de Portugal de Tratados Internacionais (págs. 7 a 10) para demonstrar que, em todos, a iniciativa da proposta de desvinculação partiu do Governo. Mais uma vez, o facto de ter sido sempre esta a via seguida não oblitera o facto de esta ser uma competência da Assembleia da República, que pode e deve ter voz própria e iniciativa nesta matéria.

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O deputado-relator, de seguida, envidou esforços no sentido de tentar contrariar a Nota de Admissibilidade dos próprios serviços da Assembleia da República, que se limitou a citar a Constituição da República Portuguesa, onde se diz que a aprovação de Tratados Internacionais é matéria da competência da Assembleia da República, para concluir: “A apresentação desta iniciativa cumpre os requisitos formais de admissibilidade previstos na Constituição, no Regimento da Assembleia da República e na Lei sobre a Iniciativa Legislativa dos Cidadãos” (págs. 11 e seguintes). Para tal, o relator invoca a distinção entre actos legislativos e actos políticos, inferindo ao mesmo tempo que a aprovação de Tratados é um acto político, uma vez que é exercido através de uma Resolução. Sendo um Projecto de Lei um acto legislativo, uma ILC estaria a extravasar o seu âmbito de aplicação ao intervir nessa matéria. Acontece que as competências “políticas e legislativas” da Assembleia da República são enunciadas em conjunto na Constituição e não é líquido, pelo simples facto de a aprovação de Tratados recorrer à forma da Resolução, que essa competência (que é da Assembleia da República, sublinhe-se) não seja uma competência legislativa — tanto mais que, como qualquer Lei, uma Resolução produz efeitos legislativos. Se tivermos em conta que não existe, em parte alguma da Constituição, nada que impeça a revogação de uma Resolução através de uma Lei, perceberemos que o Projecto de Lei 1195/XIII/4ª é legítimo.

Na melhor das hipóteses, estaríamos, quando muito, perante uma incoerência legislativa que atraiçoaria o espírito da Lei n.º 17/2003, que rege as Iniciativas Legislativas de Cidadãos. Não faria sentido abrir-se esta forma de intervenção cidadã a “todas as matérias” da competência legislativa da Assembleia da República (salvo excepções identificadas) para entrarmos de seguida num jogo de dedução, seguindo pistas e interpretando questões de forma, de modo a concluirmos que, afinal, há mais uma “pequena questão” vedada às ILC.

A admitir-se, esta leitura consistiria num rude golpe na autonomia e nas capacidades das ILC, esvaziando completamente o sentido e o alcance desta forma de cidadania, ao mesmo tempo que cercearia a autonomia e as competências da Assembleia da República. Seria a nossa vez de invocarmos, no mínimo, a existência de “dúvidas razoáveis” e de “diferentes posições doutrinárias” sobre esta matéria.

Mais uma vez, recordamos que estamos a falar, não da revogação do Acordo Ortográfico, mas apenas de uma Resolução da Assembleia da República. Não é crível que o Parlamento não tenha a autonomia necessária para rever as suas próprias decisões, e dependa, para tal, de um impulso externo que só pode ser despoletado, em exclusivo, pelo Governo.

Ainda no capítulo da documentação produzida pela Assembleia da República é de referir, além da Nota de Admissibilidade, a Nota Técnica sobre esta ILC. Trata-se de um documento mais extenso, de 14 páginas, que aprofunda as considerações da Nota de Admissibilidade. Elaborado por uma equipa alargada, este dossier reuniu informação da Divisão de Apoio ao Plenário, da Divisão de Informação Legislativa e Parlamentar, da Divisão de Apoio às Comissões e da Biblioteca da Assembleia da República. O único reparo digno de registo ao nosso Projecto de Lei prende-se a necessidade de, eventualmente, se precisar melhor as disposições revogatórias — algo que poderá facilmente corrigir-se em sede de debate na especialidade. Em tudo o mais, e como não podia deixar de ser, este relatório corrobora o que sempre dissemos, sublinhando que a nossa Iniciativa Legislativa não coloca em causa a competência do Governo para “negociar e ajustar convenções internacionais” e esclarece que as competências da Assembleia da República para «para a aprovação de tratados e acordos abarca a competência para a emissão de reservas, para a aprovação de alterações e para a desvinculação”.

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O deputado-relator invoca também o “princípio do paralelismo”, (págs. 16 e seguintes) pelo qual a desvinculação de Tratado Internacional teria de obedecer aos mesmos procedimentos da adesão a esse mesmo Tratado. Por esta ordem de ideias, como o Acordo Ortográfico foi introduzido na ordem jurídica portuguesa através de um Projecto de Resolução da autoria do Governo, também a desvinculação desse mesmo Tratado teria de seguir a mesma via.

Salvaguardando, mais uma vez, o facto de a ILC-AO não versar sobre a desvinculação de Portugal do Acordo Ortográfico, há que referir que nada na Constituição obriga ao referido “princípio do paralelismo”. Este princípio também não encontra qualquer suporte na Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados (bem pelo contrário…). Por maioria de razão, esse suposto paralelismo também não pode ser pretexto para que se crie, a favor do Governo, uma qualquer reserva de competência nesta matéria, transformando o executivo no único órgão de soberania capaz de propor a desvinculação de um Tratado — sob pena de, mais uma vez, se proceder ao esvaziamento das competências da Assembleia da República, transformada em mera sancionadora das deliberações do Governo em matéria de Tratados.

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Compreendemos as razões do deputado-relator quando invoca a necessidade de coordenação entre órgãos de soberania (pág. 25), sob pena de a política externa do país correr um risco, pelo menos teórico, de contradição aparente. Sucede que essa coordenação não pode ser conseguida à custa do esvaziamento de competências de um dos órgãos de soberania em favor de outro. Por outro lado, convém recordar que esta questão não é meramente teórica. Estamos a falar de um caso muito concreto no que concerne a Tratados: o Acordo Ortográfico de 1990, porventura o mais mal-amado, despropositado e prejudicial de todos os Tratados jamais ratificados por Portugal. A fonte de conflitos entre Governo e Assembleia da República nesta matéria não é senão a insistência dos sucessivos executivos no estropício que dá pelo nome de AO90 — motivando, entre muitas outras iniciativas, esta ILC.

O Governo tem ao seu dispor uma solução muito simples para não entrar em contradição com a Assembleia da República: está ao seu alcance assumir a liderança deste processo, concluindo que o AO90 é um projecto falhado e um corpo estranho no seio da CPLP e, nessa medida, convidar os restantes países para a resolução deste problema, que eles próprios também identificam. O facto de o AO90 ter eventualmente sido promovido com a melhor das intenções não faz com que deixe de ser um erro. “Os pactos firmados são para cumprir”, mas tudo tem limites.

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O deputado-relator cita de seguida (págs. 26 e 27) vários Projectos de Resolução, apresentados por vários partidos, recomendando ao Governo a vinculação ou desvinculação de Tratados. Como se compreenderá, o facto de um ou mais partidos adoptarem pontualmente a estratégia da recomendação ao Governo não pode ser invocado como um reconhecimento tácito, por parte desses mesmos partidos, de que esta é a única via possível.

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Nas págs. 28 e 29 o deputado-relator tece algumas considerações sobre o que entende serem a vias à disposição dos cidadãos para a desvinculação de Portugal de Tratados Internacionais: a petição à Assembleia da República no sentido da “recomendação do Governo” ou idêntica petição enviada directamente ao executivo. Através da “petição à Assembleia da República” os cidadãos, preferencialmente em número superior a 4.000, pediriam à Assembleia da República que recomendasse ao Governo… apresentar à Assembleia da República uma proposta de desvinculação de um Tratado. Pela via da petição ao Governo o deputado-relator sugere um caminho que não está sequer regulamentado e é pouco mais do que uma extensão dos direitos genéricos de interpelação dos organismos de Estado e da função pública. De Anás para Caifás, indecisos sobre qual das sugestões será mais inútil, os cidadãos esperariam pelo menos a frontalidade da conclusão: neste contexto, de facto, não restaria à iniciativa cidadã quaisquer meio eficaz de intervenção em largos sectores da vida pública nacional. Na falta dessa frontalidade é difícil não vermos neste trecho do relatório uma pequena nuance cómica, que rapidamente se transforma num insulto a todos quantos subscreveram esta Iniciativa Legislativa e, por extensão, a toda e qualquer forma de democracia participativa em Portugal. A única alternativa possível será considerarmos que estamos perante uma tentativa honesta — mas completamente desligada da realidade — de o deputado-relator terminar o seu parecer com um pequeno contributo “válido”.

Em vez da questão “o que pode fazer a Iniciativa Cidadã para resolver o problema do Acordo Ortográfico”, o que ocorre perguntar é: o que pode fazer o deputado-relator, e todos os restantes deputados, na sua qualidade de cidadãos com responsabilidade e deveres acrescidos, para resolver o problema do Acordo Ortográfico? Se efectivamente pretende ajudar, o deputado-relator tem ao seu dispor, com menos esforço do que seria exigido aos cidadãos, as vias da Resolução no sentido da Recomendação ao Governo, ou mesmo a figura da Interpelação do Governo. Outra iniciativa possível é sugerida pelo próprio deputado-relator, que admite em teoria a inconstitucionalidade da RAR n.º 35/2008 — embora acrescente que, nesse caso, a apresentação de um Projecto de Lei não será a melhor forma de aferir essa condição. Seria preferível o requerimento da fiscalização sucessiva dessa Resolução ao Tribunal Constitucional, solicitado por um décimo dos deputados da Assembleia da República.

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A inconstitucionalidade da RAR n.º 35/2008, em torno da qual gira toda esta polémica, já é referida num dos pareceres que atempadamente enviámos à Assembleia da República e que o parecer da CACDLG cita (pág. 15). De facto, sendo o II Protocolo Modificativo do Acordo Ortográfico um atropelo grosseiro da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, à qual Portugal está vinculado, o Projecto de Resolução que deu origem à RAR n.º 35/2008 devia ter sido alvo de escrutínio idêntico ao que agora foi submetido o nosso Projecto de Lei e, esse sim, liminarmente descartado. Ter-se-ia poupado muito trabalho — embora estejamos sempre a tempo de reverter esse erro. Assim saiba a Assembleia da República não perder mais esta oportunidade.

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A ILC-AO não revoga o Acordo Ortográfico

Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias — fonte: parlamento.pt

Diz a Lei n.º 17/2003 que, quando a Assembleia da República nada decide sobre uma Iniciativa Legislativa no prazo de 30 dias, deve “passar a bola” ao Plenário, agendando o debate e votação do respectivo Projecto de Lei.

É claro que ninguém gosta de ganhar na secretaria. Por este motivo, fomos permitindo que o Parlamento, árbitro e parte interessada neste jogo, fosse somando sucessivos “descontos de tempo”. Assim temos estado, desde Novembro do ano passado (!) a aguardar pacientemente a passagem de… 30 dias.

Nem tudo se perdeu. Como o “problema”, aos olhos da Assembleia da República, se centrava numa questão formal — pode uma ILC revogar uma Resolução? — aproveitámos esse compasso de espera para demonstrarmos, com dois pareceres independentes, que sim, uma Resolução pode ser revogada por uma ILC. Nada que a Nota de Admissibilidade da própria AR não tivesse já declarado.

Só passados seis meses, quando o incumprimento da Lei se tornou insuportável, solicitámos ao Senhor Presidente da Assembleia da República o agendamento do Projecto de Lei n.º 1195/XIII/4ª.

Foi remédio santo. Passados apenas mais um ou dois pequenos adiamentos e eis que surge, resplandecente, a posição oficial da Comissão de Assuntos Constitucionais: “é impossível suspender o Acordo Ortográfico através de uma Iniciativa Legislativa de Cidadãos”.

É caso para dizermos que a Assembleia da República foi coleccionando pareceres até finalmente produzir um, à medida daquilo que julga serem os seus interesses.

Registamos a palavra “impossível”, para que ninguém ouse sequer questionar tão douto parecer. E registamos também o facto de as notícias sobre este parecer terem vindo a lume da Comunicação Social — obviamente sem qualquer contraditório — numa altura em que este relatório ainda nem sequer tinha sido debatido naquela Comissão Permanente.

Bem, mais vale tarde do que nunca: que contraponto podemos nós apresentar em face deste parecer? O mais evidente é este: estamos inteiramente de acordo. De facto (e infelizmente, acrescentamos nós), uma ILC não pode revogar um Tratado Internacional como é o caso do Acordo Ortográfico. Por isso mesmo, tivemos o cuidado, já lá vão uns anos, de nos cingirmos à Resolução da Assembleia da República n.º 35/2008 de 29 de Julho.

É verdade. A ILC-AO não revoga o Acordo Ortográfico. A ILC-AO não revoga sequer o II Protocolo Modificativo do Acordo Ortográfico, celebrado em 2004, quatro anos antes da aprovação da RAR 35/2008.

Em que ficamos? Neste momento, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias enviou já este parecer à entidade que o solicitou — a Comissão de Cultura e Comunicação. Esta Comissão deverá agora, se não o fez ainda, enviar toda a documentação atinente ao Projecto de Lei 1105/XIII/4ª ao Presidente da Assembleia da República que, em sede de Conferência de Líderes, decidirá sobre o agendamento (ou não) desta Iniciativa Legislativa.

Esperamos que a Conferência de Líderes decida pelo agendamento, ignorando o sentido do parecer produzido pela Comissão de Assuntos Constitucionais.

Porque esse parecer, como é evidente, não tem pés nem cabeça. Na verdade, mais parece ter sido desenhado para assegurar o chumbo liminar da ILC-AO, fora das quatro linhas do debate parlamentar. Nós não gostamos de vitórias na secretaria mas, aparentemente, parece haver quem goste.

Para não tornarmos este artigo absurdamente extenso, o nosso próximo texto será integralmente dedicado a este parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais.

Entretanto, nunca é demais lembrar: a ILC-AO não revoga o Acordo Ortográfico.

Votos de um bom domingo.

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ILC-AO solicita agendamento do Projecto de Lei 1195/XIII

Camões

Camões, retrato de Luís de Resende, reproduzido no boletim ComunicAR da Assembleia da República

Depois de ter sido adiado no dia 27 de Maio, o debate sobre a hipotética inconstitucionalidade da ILC-AO voltou a ser adiado no dia 3 de Junho. Está agora novamente marcado para o próximo dia 17. Será desta?

Na verdade, já pouco importa. Se a Lei nº 17/2003, de 4 de Junho (“Lei das ILC”), for cumprida, como não pode deixar de ser, o debate previsto para esse dia tornar-se-á irrelevante — a Comissão Representativa da ILC-AO acaba de solicitar ao Exmo. Senhor Presidente da Assembleia da República o agendamento da apreciação e votação em plenário do nosso Projecto de Lei.

Recordamos que a Lei das ILC prevê que as Iniciativas Legislativas de Cidadãos, uma vez admitidas pela Assembleia da República, baixem à Comissão que for considerada competente em função da matéria tratada. Essa Comissão tem o prazo de um mês para produzir um relatório sobre o respectivo Projecto de Lei.

Ora, a mesma Lei nº 17/2003 também prevê que uma ILC possa ser agendada sem esse relatório. No que só pode ser entendido como um mecanismo para evitar manobras dilatórias, o n.º 1 do artigo 10.º diz-nos que “Recebido o parecer da comissão ou esgotado o prazo referido no n.º 1 do artigo anterior, o Presidente da Assembleia da República promove o agendamento da iniciativa para uma das 10 reuniões plenárias seguintes, para efeito de apreciação e votação na generalidade”.

Em rigor, aguardamos, desde o dia 6 de Novembro de 2019, um parecer definitivo sobre a ILC-AO (Projecto de Lei 1195/XIII/4ª), a cargo da Comissão de Cultura e Comunicação. Os recentes adiamentos são apenas os últimos de uma longa série de atrasos na tramitação deste processo.

É certo que atravessámos um período de suspensão, com o estado de Emergência imposto pela pandemia. Ainda assim, sobre o dia 6 de Novembro passaram já sete meses — quantos mais teremos de esperar até que passem os 30 dias do prazo?

Foi neste contexto que enviámos ao Presidente da Assembleia da República, no dia 8 de Junho, uma mensagem solicitando o agendamento da ILC-AO.

Como se imagina, o adiamento da passada quarta-feira — mais um, “a pedido do deputado-relator” e sem mais explicações — foi um dos factores que nos levaram a solicitar o cumprimento da Lei das ILC. Mas não foi o mais importante. Acima de tudo, pesou o facto de as Comissões envolvidas estarem a “perder tempo” com uma questão de forma, em vez de tentarem genuinamente resolver o problema que assola a Língua Portuguesa.

É óbvio que a conformidade de uma Lei à luz da Constituição está longe de ser um pormenor. Mas a insistência na necessidade de mais um parecer, depois de a própria Assembleia da República ter declarado essa conformidade, depois de nós próprios termos atestado, repetidamente, a adequação do nosso Projecto de Lei, só pode ser considerada, no mínimo, como um excesso de zelo.

Se tivermos em conta que esse parecer, além de desnecessário, prima também por se fazer esperar, então torna-se difícil não pensarmos que estamos perante uma manobra de diversão.

Esperamos que a votação da ILC no plenário possa finalmente recentrar o debate naquilo que realmente importa: a Língua Portuguesa.

Como atalhar o actual cAOs ortográfico? Como resgatar o Português Europeu da sua completa obliteração? Como colmatar o fosso cavado entre países de expressão oficial portuguesa por via da criação artificial de uma nova “norma” ortográfica?

Este é o debate que, verdadeiramente, importa levar a cabo.

Assim saiba o plenário tratar este assunto com a dignidade que merece. A conferência de líderes e o próprio Presidente da Assembleia da República deverão ter em conta que o Projecto de Lei nº 1195/XIII transcende a mera revogação de uma simples Resolução da Assembleia da República. Para todos os efeitos, a ILC-AO é indissociável do futuro da nossa Língua. Os tempos de intervenção e debate devem estar ao nível dos que são regra para os grandes temas da sociedade portuguesa.

A votação deste Projecto de Lei não pode ter lugar em sessões-maratona, próprias de um fim-de-estação legislativa, em que dezenas de votações são despachadas por atacado, numa vertigem que escapa à compreensão dos não-iniciados. Está em jogo a nossa identidade enquanto povo e enquanto país. O debate deverá decorrer com serenidade e objectividade mas, acima de tudo, deverá estar à altura deste importante desígnio nacional.

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Assembleia da República: entre o essencial e o acessório

A Constituição
fonte: Museu da Assembleia da República

Esteve para acontecer na passada quarta-feira, mas ainda não foi desta: a Comissão de Assuntos Constitucionais adiou a elaboração de um parecer sobre a ILC-AO para o próximo dia 3 de Junho.

Infelizmente, “sobre a ILC-AO” é uma frase que não traduz fielmente o que está a acontecer. Na verdade, se a ILC-AO fosse uma escultura, poderíamos dizer que a Assembleia da República está desde Novembro a debater o plinto.

Não estão em causa os méritos desta Iniciativa Legislativa ou a importância de rapidamente se começar a resolver os problemas criados pelo Acordo Ortográfico.

Bem tentámos, na audiência que teve lugar na Comissão de Cultura, trazer o debate para o campo da substância: demonstrámos que o Acordo Ortográfico é um acto falhado que nunca irá “unificar” a Ortografia — seja porque as suas regras não só não o permitem como criam mesmo divergência, seja porque só Portugal, entre os sete países realmente afectados, tenta manter o Acordo em vigor.

Também nas diversas reuniões com os diferentes grupos parlamentares procurámos chamar a atenção para o cAOs instalado no dia-a-dia dos portugueses e para o afastamento do Português de Portugal da matriz das restantes Línguas europeias (com efeitos nefastos na aprendizagem do Inglês e do Francês, por exemplo). Alertámos para a perda de identidade, nossa e de quase todos os países envolvidos, perante esta tentativa de terraplanagem em que a diferença genuína se apaga, dando lugar ao remendo artificial.

Indiferente a tudo isto, a Assembleia da República preferiu centrar-se nesta questão dilacerante: será uma ILC a melhor forma de resolver todos estes problemas? Poderá uma ILC revogar o Acordo Ortográfico?

Trata-se de não-questões, como sempre tivemos o cuidado de sublinhar: não está escrito, em parte alguma do nosso Projecto de Lei, que se revoga o Acordo Ortográfico.

É claro que não queremos, apesar de tudo, desvalorizar esta vertente do debate. Se há dúvidas, talvez possamos esclarecê-las.

Recorde-se que a própria “nota de admissibilidade” da ILC-AO, elaborada pelos serviços da AR, já apontava para a inexistência de incompatibilidades entre esta Iniciativa Legislativa e a Constituição da República Portuguesa:
“Conclusão: A apresentação desta iniciativa cumpre os requisitos formais de admissibilidade previstos na Constituição, no Regimento da Assembleia da República e na Lei sobre a Iniciativa Legislativa dos Cidadãos.” (o destaque é da própria AR)

Logicamente, se houvesse essa incompatibilidade a ILC-AO não teria sido sequer admitida. Mas, ainda assim, entendemos por bem dar o nosso contributo para esta discussão. Quando a ILC-AO esteve em apreciação na 12ª Comissão tomámos a liberdade de enviar aos deputados um parecer do Professor Francisco Ferreira de Almeida que sublinha, sem margem para dúvidas, a legitimidade da ILC-AO, entretanto designada como Projecto de Lei 1195/XIII/4ª.

Ainda assim, as dúvidas subsistiram: a 12ª Comissão entendeu por bem pedir uma “segunda opinião” à Comissão de Assuntos Constitucionais. Mais uma vez — e porque também não podíamos fazer mais nada — quisemos participar nesta discussão: enviámos à 1ª Comissão um novo parecer, desta vez da autoria do Professor José Lucas Cardoso, que mais uma vez nos dá razão, corroborando e aprofundando todos os pareceres anteriores.

E agora? Podemos finalmente falar de Língua Portuguesa?

Vale a pena lembrar que a referida “nota de admissibilidade” já referia, por exemplo, o alargamento deste debate à Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas. Isso, sim, faria sentido, e seria um dos muitos passos que podem ser dados na resolução dos problemas criados pelo AO90. Infelizmente, até agora, tal não aconteceu.

Por muito apaixonante que seja o actual debate, a verdade é que esta discussão é completamente lateral aos objectivos desta ILC. Todos nós, subscritores desta Iniciativa Legislativa, aguardamos. Somos 21.206 cidadãos eleitores (para referir apenas os números oficiais) mas podíamos ser muitos mais. Precisamente porque entregámos a ILC no Parlamento deixámos — há mais de um ano — de recolher assinaturas. Mas não precisamos de o fazer para sabermos que representamos uma fatia muito maior de portugueses que não se revêem no AO90. Suspensos, de braços cruzados, subscritores da ILC e todos quantos lutam contra o Acordo Ortográfico, aguardam que a AR decida finalmente falar do problema que nos mobiliza.

A perdurar, este impasse coloca em xeque, não a ILC-AO, mas a própria figura da Iniciativa Legislativa de Cidadãos. É costume dizer-se que o Parlamento português já é um dos que oferece mais condições para o exercício desta forma de cidadania. A ser verdade, lamentamos o mau estado da democracia participativa no resto do mundo. Em Portugal, as condicionantes das ILC são mais que muitas. Há limitações materiais (impossibilidade de alterar o Orçamento de Estado, entre outras), processuais (mais do dobro das assinaturas necessárias para criar um partido político) e de âmbito (não interferência na competência do Governo, entre outras). Por alguma razão, até hoje apenas uma ILC conseguiu ser aprovada na Assembleia da República, numa iniciativa da Ordem dos Arquitectos. Mesmo essa, não teve quaisquer efeitos práticos — findo o período de transição previsto na Lei, a própria Assembleia da República se encarregou de revogar esse diploma. Para utilizar uma imagem agora em voga, bem pode o Parlamento dizer que o copo está meio cheio. Pelo andar da carruagem, começamos mesmo a duvidar que o copo exista.

Mais: com esta Iniciativa Legislativa está em causa o papel da própria Assembleia da República. Como é sabido, o nosso Projecto de Lei resume-se a um único e simples objectivo: revogar uma Resolução da Assembleia da República. Não terá a Assembleia da República competência para rever uma Resolução que ela própria aprovou? Não terá o Parlamento a possibilidade de, em face dos resultados e à luz da experiência vivida, reconhecer que errou e emendar esse erro?

Se a Assembleia da República não pode fazer isso, pode fazer o quê?

No cenário actual, debate-se, “na secretaria”, uma matéria que pouco ou nada tem que ver com o problema que temos em mãos e que carece de resolução urgente. Ao mesmo tempo que mantém o Acordo Ortográfico longe do Plenário, a Assembleia da República parece querer remeter-se ao papel de mera sancionadora da política do Governo, abdicando quer das suas obrigações de fiscalização da acção governativa quer da sua própria voz e competência na área dos tratados internacionais como é o caso do Acordo Ortográfico.

Esperamos que, na próxima quarta-feira, a Assembleia da República deixe definitivamente de discutir o seu umbigo e comece a falar das soluções, que estão ao seu alcance, para um problema que se arrasta há demasiado tempo na sociedade portuguesa.

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Parece impossível mas é verdade

Nestes tempos de crise, é difícil evitarmos um sentimento de frustração quando vemos a Assembleia da República em regime de conta-gotas, e entretanto a Língua Portuguesa a ser massacrada diariamente nos rodapés da televisão, com tantos “infetados” (curiosamente, continuam a ser “infectados” quando as notícias chegam do Brasil).

Parece impossível, mas é verdade: a ILC-AO foi entregue na Assembleia da República há mais de um ano. Propositadamente, não assinalámos esse aniversário, no passado dia 10 de Abril. Não é uma efeméride que valha a pena celebrar.

Porém, frustração não tem de ser sinónimo de impotência. Quando a vida nos dá limões podemos sempre fazer limonada — e foi o que fizemos. Enquanto o Parlamento se delonga em Orçamentos de Estado e outros debates avulsos, enquanto a pandemia adia tudo o que não é (ou não parece ser…) essencial, enquanto resistimos apesar de tudo, podemos, pelo menos, aproveitar este tempo para estudar e assim dar um rebate radical para o debate sobre o nosso Projecto de Lei.

Há dúvidas sobre a conformidade da ILC-AO à luz da Constituição? Aí vai mais um parecer, desta feita da autoria do Professor José Lucas Cardoso (Universidade Lusíada de Lisboa/IPL).

Note-se que este parecer é apenas mais um. José Lucas Cardoso junta-se a nomes como José de Faria Costa ou Francisco Ferreira de Almeida, subscrevendo o entendimento destes e de muitos outros juristas. Mas, por outro lado, tal como outros antes dele, também José Lucas Cardoso nos trouxe algo de novo, validando a ILC sob diferentes perspectivas e questionando até a competência de outra instância que não o próprio Plenário para decidir da admissibilidade do nosso Projecto de Lei.

Esperamos que este parecer, que de imediato enviámos a todos os deputados com assento nas 1ª e 12ª Comissões Permanentes, possa contribuir para dissipar todas as dúvidas e, em especial, contribuir para um mais rápido agendamento do debate e votação da ILC-AO em plenário.

É tempo de começarmos a pôr cobro ao desnorte ortográfico instalado no país. Se é verdade que nunca é tarde para corrigir um erro, também é certo que quanto mais depressa virarmos a página do AO90, melhor. É tempo de os nossos deputados perceberem que o Projecto de Lei 1195/XIII pode ser a oportunidade perfeita para concretizarem esse objectivo.

Parecer

  1. A consulta

A comissão representativa dos cidadãos subscritores da petição pela revogação da Resolução da Assembleia da República n.º 35/2008, de 29 de Julho, que aprova o acordo referente ao Segundo Protocolo Modificativo ao Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa solicita o nosso parecer sobre a admissibilidade constitucional da Assembleia da República revogar sponte sua uma resolução que aprova um acordo internacional, considerando a repartição constitucional de competências entre os órgãos de soberania.

A questão controvertida foi suscitada pelo Sr. Deputado Pedro Cegonho, nomeado relator no procedimento, quando, no decurso da respectiva fase de apreciação, se pronunciou pela “existência de dificuldades, ou pelo menos legítimas dúvidas constitucionais, relativamente à iniciativa da Assembleia da República, sem a intervenção prévia do Governo, no uso dos seus poderes constitucionais exclusivos em matéria de relações e direito internacional”. O Sr. Deputado Pedro Cegonho sugere, em suma, neste contexto, que a reserva de competência governamental para “negociar e ajustar convenções internacionais” (artigo 197.º, n.º 1, b), CRP) obsta a qualquer impulso de outro órgão de soberania, ou mesmo do povo soberano, para adopção dos actos subsequentes no procedimento de vinculação, ou desvinculação, do Estado português a tratados e acordos internacionais.

  1. O parecer

Sobre esta questão, verificamos que a Assembleia da República vem agora invocar uma alegada inconstitucionalidade procedimental-formal, que não sendo impeditiva da vinculação do Estado português (cfr. artigo 277.º, n.º 2, CRP), pela mesma ordem de argumentos em que o Sr. Deputado Pedro Cegonho se louva, i. é, a desvinculação há-de obedecer aos requisitos exigidos para a vinculação [1], também não será impeditiva da respectiva desvinculação, quando foi a própria Assembleia da República que durante quase três décadas não se dignou exercer a sua competência de fiscalização (artigo 162.º, a), CRP) no que concerne as várias incondicionalidades materiais de que padece o Acordo Ortográfico, essas sim preclusivas da vinculação do Estado português.

Com efeito, como nós próprios demonstrámos em escrito anterior, o Acordo Ortográfico padece de inconstitucional por violação do (i) direito de usar a língua portuguesa (artigo 11.º, n.º 3, CRP), por colisão com o (ii) princípio da neutralidade do Estado na esfera cultural (artigo 42.º, n.º 3, CRP) e ainda por arrepiar ao cumprimento das (iii) tarefas do Estado no que concerne à protecção e à valorização do acervo cultural do povo português (artigos 9.º, e), 1.ª parte, 9.º, f), 2.ª e 3.ª partes, e 78.º, n.º 2, c), todos da CRP)[2]. As inconstitucionalidades em apreço revestem a natureza jurídica de inconstitucionalidades materiais que obstam inequivocamente, essas sim, a que um tratado ou acordo internacional produza efeitos na ordem jurídica portuguesa (cfr. novamente artigo 277.º, n.º 2, CRP).

Ora, considerando as inconstitucionalidades em apreço, no caso da Assembleia da República considerar, pela maioria constitucionalmente definida para as deliberações em plenário, corresponder ao interesse público a revogação da Resolução n.º 35/2008 não estará a agir no exercício de uma competência política activa strictu-sensu de vinculação internacional do Estado português (cfr. artigo 161.º, i), CRP) mas, ao invés, no exercício da competência de fiscalização que a habilita a vigiar pelo cumprimento da Constituição (cfr. artigo 162.º, a), CRP).

Assim sendo, se em preceito algum do texto constitucional encontrávamos suporte para a conclusão indiciária avançada pelo Sr. Deputado Pedro Cegonho, segundo a qual a Assembleia da República estaria dependente de uma proposta de outro órgão de soberania, o Governo, para exercer a sua competência política strictu-sensu, por argumento à fortiori não é possível fazer depender a competência parlamentar de fiscalização de uma iniciativa do órgão fiscalizado, na medida em que uma solução com esse teor redundaria na insusceptibilidade de exercício da mesma competência pelo órgão de controlo e, segundo uma conhecida expressão, converteria o artigo 162.º, a), da CRP, em papel de embrulho por impedir ao órgão do controlo o exercício cabal das suas competências.

Além disso, ainda que consideramos não estar o Acordo Ortográfico eivado das várias inconstitucionalidades materiais que exigem da Assembleia da República o exercício da sua competência de fiscalização e que, desse modo, a Assembleia da República estaria a agir no exercício de uma competência política activa tendente à revogação tout court da Resolução n.º 35/2008, não procede a conclusão indiciária avançada pelo Sr. Deputado Pedro Cegonho, pelos seguintes motivos.

Com efeito, embora a Constituição da República Portuguesa estabeleça como competência política do Governo, entre outras as de “negociar e ajustar convenções internacionais” (artigo 197.º, n.º 1, b)) e exista uma praxis em sede de cooperação institucional de propulsão pelo Governo da aprovação parlamentar dos tratados e ainda dos acordos internacionais mencionados no artigo 161.º, i) da CRP, nada obsta, em termos do texto e do espírito da Constituição, a que a Assembleia da República possa vincular, sponte sua, o Estado português a convenções internacionais que estejam abertas, a nível internacional, a adesão pelos Estados e que, portanto, o Governo português não haja participado na respectiva negociação. Cai assim por terra, salvo o devido respeito, o argumento invocado pelo Sr. Deputado Pedro Cegonho quanto à necessidade de observar no procedimento de desvinculação a tramitação devida para o procedimento de vinculação.

Além disso, o princípio do Estado de Direito impõe aos órgãos de soberania o dever de “observar a separação e a interdependência estabelecidas na Constituição” (artigo 111.º, n.º 1). Ora, se a mesma Constituição confere à Assembleia da República a competência para aprovar tratados e acordos internacionais (artigo 161.º, i)), nada obsta a que este órgão de soberania exerça as suas competências por iniciativa dos deputados, ou como acontece no presente caso, dos cidadãos. Apesar do preceito mencionar a possibilidade do Governo propor à Assembleia da República a aprovação de tratados e acordos internacionais, não o menciona em termos de reserva de iniciativa, como acontece v.g. no que concerne à legitimidade para desencadear a aprovação dos Estatutos da Regiões Autónomas e das leis relativas à eleição dos deputados às respectivas Assembleias Legislativas (cfr. artigo 226.º) ou das propostas de legislação ou de referendo que “envolvam, no ano económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento” (cfr. artigo 167.º, n.º 2). Assim sendo, o Governo deve circunscrever-se neste contexto aos mecanismos de interdependência expressamente previstos na própria Constituição, sob pena de estar a subverter o princípio da separação de poderes, enquanto sub-princípio concretizador do princípio do Estado de Direito[3].

Ainda neste contexto, o princípio democrático impõe não apenas que aos órgãos de soberania seja reconhecida a possibilidade de exercerem as competências que a Lei Fundamental lhes confere como também a possibilidade de o fazerem sem interferências externas, isto é, por iniciativa dos seus próprios membros, pelo que arrepia também ao princípio democrático que a lei ou os regimentos consagrarem reservas de iniciativa externas, bloqueantes da decisão dos órgãos de soberania, para além dos casos e dos termos expressamente previstos na própria Constituição.

Ainda que assim não se entendesse e aceitássemos a conclusão indiciária avançada pelo Sr. Deputado Pedro Cegonho, isso não seria motivo para arquivamento puro e simples da iniciativa legislativa dos cidadãos em curso mas apenas para que a Assembleia da República solicitasse ao Governo a apresentação de uma proposta de resolução sobre o assunto, ao abrigo do dever de cooperação institucional[4] entre os órgãos de soberania, decorrente do mencionado princípio da separação e a interdependência de poderes.

Advertimos ainda para um último aspecto, orgânico e procedimental, sobre a decisão de admissibilidade da iniciativa legislativa dos cidadãos em curso. Qualquer decisão sobre a admissibilidade de uma iniciativa legislativa dos cidadãos, assim como de petição apresentada por cidadãos à Assembleia da República nos termos gerais, sobretudo como a decisão sobre a constitucionalidade da mesma, nos termos em que é suscitada pelo Sr. Deputado Pedro Cegonho, carece de ser adoptada pelo plenário da Assembleia da República e apenas o plenário tem legitimidade para o efeito, nunca o Presidente da Assembleia da República.

Com efeito, a Constituição da República Portuguesa distingue a competência da Assembleia da República (artigo 161.º e ss.) da competência do Presidente da Assembleia da República (artigo 176.º) e seja qual for a competência que a Assembleia da República invoque para decidir da admissibilidade da iniciativa em apreço, política strictu-sensu ou de fiscalização, são em ambos os casos competências reconhecidas pela Lei Fundamental à Assembleia e não ao seu Presidente.

Serão, deste modo, inconstitucionais as normas legais (artigo 8.º, n.º 1, b), da Lei da iniciativa legislativa dos cidadãos) e regimentais (artigo 125.º, n.º 1, do RegAR) que conferem uma putativa competência ao Presidente da Assembleia da República para realizar o auto-controlo da juridicidade dos projectos e propostas, pelo que não poderá o Sr. Presidente da Assembleia da República invocar uma norma de competência que é, ela própria, inconstitucional para apreciar uma alegada inconstitucionalidade no diploma que lhe é presente para efeitos de admissão, devendo remeter ex officio a decisão para o plenário da Assembleia da República.

Salvo melhor, é este o nosso parecer,

José António Martins Lucas Cardoso[1] Cfr. parecer do Sr. Deputado Pedro Cegonho, p. 6, in fine.
[2] Cfr. JOSÉ LUCAS CARDOSO, A dimensão cultural do EstadoContributo para uma análise do núcleo cultural da Constituição da República Portuguesa, Coimbra, 2013, inédito, p. 655 e ss.
[3] Subscrevemos assim a conclusão avançada por FRANCISCO FERREIRA DE ALMEIDA no parecer que apresentou no âmbito do procedimento de apreciação parlamentar da iniciativa legislativa dos cidadãos em curso.
[4] Sobre este assunto, cfr. PAULO OTERO, Direito Constitucional Português, vol. II – Organização do poder político, Coimbra, Livraria Almedina, 2010, p. 21 e ss.

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