O parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais: uma obra de ficção jurídica?

Como prometido no anterior artigo, apresentamos agora um levantamento exaustivo dos erros e imprecisões contidas no parecer emitido pela Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (doravante “CACDLG”) sobre esta Iniciativa Legislativa de Cidadãos (Projecto de Lei n.º 1195/XIII/4ª).

Julgamos que ficará demonstrado, no final desta exposição, que o relatório produzido pelo deputado-relator da CACDLG — que não reflecte sequer uma posição unânime desta Comissão — não identifica com precisão o alcance e o objectivo desta Iniciativa Legislativa, acabando por propor a não-admissão do respectivo Projecto de Lei com base em princípios que não são aplicáveis ao caso em apreço.

Tendo nós consultado vários constitucionalistas e especialistas em direito internacional sobre esta matéria, todos eles – sem excepção – consideraram a ILC um mecanismo válido para a revogação da RAR n.º 35/2008. Neste contexto, não podemos deixar de sugerir à Conferência de Líderes o agendamento do debate em Plenário do Projecto de Lei n.º 1195/XIII/4ª — o que, de resto, devia ter acontecido, em função da simples observância dos prazos definidos pela Lei n.º 17/2003 (Iniciativas Legislativas de Cidadãos).

Nessa instância, a putativa inconstitucionalidade desta Iniciativa será, se os Senhores Deputados assim o entenderem, mais um factor a ter em conta no debate, estando inclusivamente ao seu alcance a solicitação da sua fiscalização preventiva junto do Tribunal Constitucional. Mas ficará também em aberto a possibilidade de debate sobre o que verdadeiramente está em jogo na nossa proposta. Mais do que uma questão processual, jurídica ou mesmo ortográfica, no cerne do Acordo Ortográfico está uma questão política. É este debate, que traduz um problema real na sociedade portuguesa, que a Assembleia da República tem vindo a adiar, a pretexto de questões processuais.

Recordamos que esta ILC foi entregue na Assembleia da República há mais de um ano e, até ao momento, ainda não foi possível debater o seu conteúdo e objectivos. No próprio parecer da Comissão de Cultura e Comunicação, o deputado-relator eximiu-se de manifestar a sua opinião sobre a iniciativa em apreço, reservando a posição do seu Grupo Parlamentar “para o debate posterior”. O arquivamento liminar desta Iniciativa com base no parecer produzido por um deputado não se limitaria a cercear qualquer hipótese de “debate posterior” — constituiria, de facto, uma desconsideração por todos os 21.206 subscritores desta iniciativa e, no limite, a violação das regras basilares de um Estado de Direito Democrático.

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Após proceder ao enquadramento da questão suscitada pela Comissão de Cultura e Comunicação (“Pode uma ILC revogar uma Resolução?”, págs. 1 e 2 do relatório), o deputado-relator começa por enumerar as Iniciativas Legislativas de Cidadãos anteriores (págs. 3 a 6) para notar que nenhuma, até hoje, incidiu sobre a vinculação ou desvinculação de Portugal de um Tratado Internacional. Começa aqui um equívoco que perpassa todo o relatório e que se resume da seguinte forma: não existe, a nível nacional, a figura da revogação de uma convenção internacional. Aliás, o conceito de revogação de uma convenção internacional não existe de todo, pois também não consta na Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados. Um Tratado internacional pode ser:
• revisto ou modificado
• invalidado
• alvo de extinção ou de cessação da sua vigência (por exemplo, por denúncia ou recesso).

Por conseguinte, o Projecto de Lei n.º 1195/XIII não revoga o II Protocolo Modificativo do Acordo Ortográfico — que, de resto, foi celebrado em 2004, quatro anos antes da aprovação da RAR n.º 35/2008, de 29 de Julho (doravante “RAR n.º 35/2008”) — e muito menos revoga o próprio Acordo Ortográfico.

O que está em causa com a aprovação da RAR n.º 35/2008 é a transposição dos pressupostos do II Protocolo Modificativo para a ordem jurídica nacional, isto é, a aceitação do princípio de que o Acordo Ortográfico poderá entrar em vigor mediante a sua ratificação por apenas três dos oito países envolvidos.

As consequências que resultarão da aprovação do Projecto de Lei n.º 1195/XIII serão em tudo idênticas às que se teriam verificado no caso de uma hipotética reprovação do Projecto de Resolução n.º 71/X, que deu origem à RAR n.º 35/2008.

Se se tivesse verificado esse cenário, o Governo da altura poderia ter optado por um novo Projecto de Resolução com o mesmo fim, eventualmente sustentando melhor, se tal fosse possível, o interesse dessa medida. Ou poderia, em alternativa, regressar à mesa das negociações com os seus parceiros da CPLP.

Aqui, sim, se nos é permitida uma “recomendação ao Governo”, diríamos que será sempre preferível esta segunda hipótese. Mas, para todos os efeitos e até que ocorra uma das três alternativas referidas acima, o II Protocolo Modificativo e o próprio Acordo Ortográfico continuarão a existir.

Isto parece um jogo de palavras, mas não é. É evidente que a suspensão de um Tratado na ordem jurídica interna de um país — que, em Portugal, é competência da Assembleia da República — coloca em causa a participação desse país no Tratado e, em última análise, o próprio Tratado — mas não é a própria extinção do Tratado — como se percebe, de resto, pelo próprio Acordo Ortográfico, que sobrevive, apesar de ignorado por metade dos países subscritores.

Por conseguinte, toda esta linha de argumentação, crucial no relatório da CACDLG, se baseia, por assim dizer, numa ficção jurídica.

Lamentavelmente, esta notícia foi apresentada nestes termos à Comunicação Social, sem qualquer contextualização ou contraditório — “é impossível suspender o Acordo Ortográfico através de uma Iniciativa Legislativa de Cidadãos”. Se por “suspender” se entender a revogação do Acordo Ortográfico, essa questão, como vimos, simplesmente não se coloca. Se se entender de facto como simples suspensão, então nesse caso não é impossível, como se verá.

Regressando ao acervo histórico das anteriores ILC: como se compreenderá, o facto de nenhuma delas, até hoje, ter incidido sobre essa matéria, não faz prova de que a mesma não se insira na reserva de competência da Assembleia da República.

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O deputado-relator aponta igualmente (pág. 6) o facto de nenhuma dessas ILC recorrer à forma de Lei para revogar um acto jurídico de natureza diferente (a saber, uma Resolução). Mais uma vez, o facto de essa ocorrência nunca se ter verificado não faz prova de que essa via não tenha toda a legitimidade. Como tivemos já ocasião de referir, a revogação de uma Resolução através de uma Lei constituirá, quando muito, um excesso de forma, porquanto uma Lei configura um acto de solenidade maior do que uma Resolução. Desse excesso de forma não pode ser assacada qualquer consequência e este tema é, por conseguinte, uma “não-questão”.

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O deputado-relator enumera de seguida os vários processos de desvinculação de Portugal de Tratados Internacionais (págs. 7 a 10) para demonstrar que, em todos, a iniciativa da proposta de desvinculação partiu do Governo. Mais uma vez, o facto de ter sido sempre esta a via seguida não oblitera o facto de esta ser uma competência da Assembleia da República, que pode e deve ter voz própria e iniciativa nesta matéria.

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O deputado-relator, de seguida, envidou esforços no sentido de tentar contrariar a Nota de Admissibilidade dos próprios serviços da Assembleia da República, que se limitou a citar a Constituição da República Portuguesa, onde se diz que a aprovação de Tratados Internacionais é matéria da competência da Assembleia da República, para concluir: “A apresentação desta iniciativa cumpre os requisitos formais de admissibilidade previstos na Constituição, no Regimento da Assembleia da República e na Lei sobre a Iniciativa Legislativa dos Cidadãos” (págs. 11 e seguintes). Para tal, o relator invoca a distinção entre actos legislativos e actos políticos, inferindo ao mesmo tempo que a aprovação de Tratados é um acto político, uma vez que é exercido através de uma Resolução. Sendo um Projecto de Lei um acto legislativo, uma ILC estaria a extravasar o seu âmbito de aplicação ao intervir nessa matéria. Acontece que as competências “políticas e legislativas” da Assembleia da República são enunciadas em conjunto na Constituição e não é líquido, pelo simples facto de a aprovação de Tratados recorrer à forma da Resolução, que essa competência (que é da Assembleia da República, sublinhe-se) não seja uma competência legislativa — tanto mais que, como qualquer Lei, uma Resolução produz efeitos legislativos. Se tivermos em conta que não existe, em parte alguma da Constituição, nada que impeça a revogação de uma Resolução através de uma Lei, perceberemos que o Projecto de Lei 1195/XIII/4ª é legítimo.

Na melhor das hipóteses, estaríamos, quando muito, perante uma incoerência legislativa que atraiçoaria o espírito da Lei n.º 17/2003, que rege as Iniciativas Legislativas de Cidadãos. Não faria sentido abrir-se esta forma de intervenção cidadã a “todas as matérias” da competência legislativa da Assembleia da República (salvo excepções identificadas) para entrarmos de seguida num jogo de dedução, seguindo pistas e interpretando questões de forma, de modo a concluirmos que, afinal, há mais uma “pequena questão” vedada às ILC.

A admitir-se, esta leitura consistiria num rude golpe na autonomia e nas capacidades das ILC, esvaziando completamente o sentido e o alcance desta forma de cidadania, ao mesmo tempo que cercearia a autonomia e as competências da Assembleia da República. Seria a nossa vez de invocarmos, no mínimo, a existência de “dúvidas razoáveis” e de “diferentes posições doutrinárias” sobre esta matéria.

Mais uma vez, recordamos que estamos a falar, não da revogação do Acordo Ortográfico, mas apenas de uma Resolução da Assembleia da República. Não é crível que o Parlamento não tenha a autonomia necessária para rever as suas próprias decisões, e dependa, para tal, de um impulso externo que só pode ser despoletado, em exclusivo, pelo Governo.

Ainda no capítulo da documentação produzida pela Assembleia da República é de referir, além da Nota de Admissibilidade, a Nota Técnica sobre esta ILC. Trata-se de um documento mais extenso, de 14 páginas, que aprofunda as considerações da Nota de Admissibilidade. Elaborado por uma equipa alargada, este dossier reuniu informação da Divisão de Apoio ao Plenário, da Divisão de Informação Legislativa e Parlamentar, da Divisão de Apoio às Comissões e da Biblioteca da Assembleia da República. O único reparo digno de registo ao nosso Projecto de Lei prende-se a necessidade de, eventualmente, se precisar melhor as disposições revogatórias — algo que poderá facilmente corrigir-se em sede de debate na especialidade. Em tudo o mais, e como não podia deixar de ser, este relatório corrobora o que sempre dissemos, sublinhando que a nossa Iniciativa Legislativa não coloca em causa a competência do Governo para “negociar e ajustar convenções internacionais” e esclarece que as competências da Assembleia da República para «para a aprovação de tratados e acordos abarca a competência para a emissão de reservas, para a aprovação de alterações e para a desvinculação”.

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O deputado-relator invoca também o “princípio do paralelismo”, (págs. 16 e seguintes) pelo qual a desvinculação de Tratado Internacional teria de obedecer aos mesmos procedimentos da adesão a esse mesmo Tratado. Por esta ordem de ideias, como o Acordo Ortográfico foi introduzido na ordem jurídica portuguesa através de um Projecto de Resolução da autoria do Governo, também a desvinculação desse mesmo Tratado teria de seguir a mesma via.

Salvaguardando, mais uma vez, o facto de a ILC-AO não versar sobre a desvinculação de Portugal do Acordo Ortográfico, há que referir que nada na Constituição obriga ao referido “princípio do paralelismo”. Este princípio também não encontra qualquer suporte na Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados (bem pelo contrário…). Por maioria de razão, esse suposto paralelismo também não pode ser pretexto para que se crie, a favor do Governo, uma qualquer reserva de competência nesta matéria, transformando o executivo no único órgão de soberania capaz de propor a desvinculação de um Tratado — sob pena de, mais uma vez, se proceder ao esvaziamento das competências da Assembleia da República, transformada em mera sancionadora das deliberações do Governo em matéria de Tratados.

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Compreendemos as razões do deputado-relator quando invoca a necessidade de coordenação entre órgãos de soberania (pág. 25), sob pena de a política externa do país correr um risco, pelo menos teórico, de contradição aparente. Sucede que essa coordenação não pode ser conseguida à custa do esvaziamento de competências de um dos órgãos de soberania em favor de outro. Por outro lado, convém recordar que esta questão não é meramente teórica. Estamos a falar de um caso muito concreto no que concerne a Tratados: o Acordo Ortográfico de 1990, porventura o mais mal-amado, despropositado e prejudicial de todos os Tratados jamais ratificados por Portugal. A fonte de conflitos entre Governo e Assembleia da República nesta matéria não é senão a insistência dos sucessivos executivos no estropício que dá pelo nome de AO90 — motivando, entre muitas outras iniciativas, esta ILC.

O Governo tem ao seu dispor uma solução muito simples para não entrar em contradição com a Assembleia da República: está ao seu alcance assumir a liderança deste processo, concluindo que o AO90 é um projecto falhado e um corpo estranho no seio da CPLP e, nessa medida, convidar os restantes países para a resolução deste problema, que eles próprios também identificam. O facto de o AO90 ter eventualmente sido promovido com a melhor das intenções não faz com que deixe de ser um erro. “Os pactos firmados são para cumprir”, mas tudo tem limites.

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O deputado-relator cita de seguida (págs. 26 e 27) vários Projectos de Resolução, apresentados por vários partidos, recomendando ao Governo a vinculação ou desvinculação de Tratados. Como se compreenderá, o facto de um ou mais partidos adoptarem pontualmente a estratégia da recomendação ao Governo não pode ser invocado como um reconhecimento tácito, por parte desses mesmos partidos, de que esta é a única via possível.

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Nas págs. 28 e 29 o deputado-relator tece algumas considerações sobre o que entende serem a vias à disposição dos cidadãos para a desvinculação de Portugal de Tratados Internacionais: a petição à Assembleia da República no sentido da “recomendação do Governo” ou idêntica petição enviada directamente ao executivo. Através da “petição à Assembleia da República” os cidadãos, preferencialmente em número superior a 4.000, pediriam à Assembleia da República que recomendasse ao Governo… apresentar à Assembleia da República uma proposta de desvinculação de um Tratado. Pela via da petição ao Governo o deputado-relator sugere um caminho que não está sequer regulamentado e é pouco mais do que uma extensão dos direitos genéricos de interpelação dos organismos de Estado e da função pública. De Anás para Caifás, indecisos sobre qual das sugestões será mais inútil, os cidadãos esperariam pelo menos a frontalidade da conclusão: neste contexto, de facto, não restaria à iniciativa cidadã quaisquer meio eficaz de intervenção em largos sectores da vida pública nacional. Na falta dessa frontalidade é difícil não vermos neste trecho do relatório uma pequena nuance cómica, que rapidamente se transforma num insulto a todos quantos subscreveram esta Iniciativa Legislativa e, por extensão, a toda e qualquer forma de democracia participativa em Portugal. A única alternativa possível será considerarmos que estamos perante uma tentativa honesta — mas completamente desligada da realidade — de o deputado-relator terminar o seu parecer com um pequeno contributo “válido”.

Em vez da questão “o que pode fazer a Iniciativa Cidadã para resolver o problema do Acordo Ortográfico”, o que ocorre perguntar é: o que pode fazer o deputado-relator, e todos os restantes deputados, na sua qualidade de cidadãos com responsabilidade e deveres acrescidos, para resolver o problema do Acordo Ortográfico? Se efectivamente pretende ajudar, o deputado-relator tem ao seu dispor, com menos esforço do que seria exigido aos cidadãos, as vias da Resolução no sentido da Recomendação ao Governo, ou mesmo a figura da Interpelação do Governo. Outra iniciativa possível é sugerida pelo próprio deputado-relator, que admite em teoria a inconstitucionalidade da RAR n.º 35/2008 — embora acrescente que, nesse caso, a apresentação de um Projecto de Lei não será a melhor forma de aferir essa condição. Seria preferível o requerimento da fiscalização sucessiva dessa Resolução ao Tribunal Constitucional, solicitado por um décimo dos deputados da Assembleia da República.

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A inconstitucionalidade da RAR n.º 35/2008, em torno da qual gira toda esta polémica, já é referida num dos pareceres que atempadamente enviámos à Assembleia da República e que o parecer da CACDLG cita (pág. 15). De facto, sendo o II Protocolo Modificativo do Acordo Ortográfico um atropelo grosseiro da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, à qual Portugal está vinculado, o Projecto de Resolução que deu origem à RAR n.º 35/2008 devia ter sido alvo de escrutínio idêntico ao que agora foi submetido o nosso Projecto de Lei e, esse sim, liminarmente descartado. Ter-se-ia poupado muito trabalho — embora estejamos sempre a tempo de reverter esse erro. Assim saiba a Assembleia da República não perder mais esta oportunidade.

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3 comentários

    • Nelson Ferreira on 10 Julho, 2020 at 10:19

    E agora?

    Resta-nos a iniciativa de referendo como caminho a seguir?

    Ou uma recolha de fundos para contratar advogado especialista que permita sustentar uma disputa em tribunal para defender que o “acordo” ortográfico não pode estar vigente, uma vez que não observou as regras dos tratados internacionais?

    Outras vias…?

    1. Caro Nelson Ferreira,
      mesmo sem saber que pergunta tem em mente, a hipótese de um referendo parece-me despropositada. Se se centrar no Acordo Ortográfico, a Lei diz, expressamente, que um Tratado Internacional só pode ser objecto de referendo em consulta prévia, isto é, desde que ainda não tenha sido ratificado. Esta condição exclui liminarmente o AO90. Se se centrar na Língua Portuguesa (pode a Língua Portuguesa sofrer uma desfiguração desta magnitude?), a simples realização de um referendo seria admitir, ainda que em teoria, que uma resposta possível seria “sim” — o que é inaceitável. Em qualquer dos casos, a impossibilidade material de se conseguir um referendo vinculativo (abstenção inferior a 50%) seria sempre interpretada pelos acordistas como uma aceitação do AO90 pelos portugueses.
      Quanto à contratação de um advogado… não sou jurista mas julgo saber que a Assembleia da República está fora da alçada dos tribunais comuns. Por outro lado, se se refere ao Tribunal Constitucional, aí é a instância que não está acessível ao cidadão comum.

      Dito isto, devo também dizer que o que verdadeiramente me espanta na sua mensagem é a própria procura de alternativas — tendo em conta que a ILC ainda não morreu.
      Confesso que fui até reler o artigo e aceito que possa ter-me explicado mal.
      O que tentei dizer é que há um relatório, elaborado por um deputado da Comissão de Assuntos Constitucionais, que aponta no sentido da inconstitucionalidade da ILC. Esse parecer, no entanto, não é vinculativo. O agendamento da ILC para debate e votação em Plenário está agora nas mãos do Presidente da Assembleia da República e dos Líderes dos sete Grupos Parlamentares — que podem sempre, se assim o entenderem, decidir pelo agendamento. Recorde-se que, além desse relatório, existe também uma Nota Técnica elaborada pela própria AR que não detecta qualquer problema no nosso Projecto de Lei e existe ainda a nossa própria contestação ao parecer do deputado.
      Neste cenário, mais do que procurarmos vias alternativas(?) o que me parece importante é insistirmos no caminho actual. O Nelson Ferreira pode ajudar-nos, escrevendo ao “seu” deputado ou ao Líder do “seu” Grupo Parlamentar, chamando a sua atenção para a importância de não se inviabilizar “na secretaria” um debate que é fundamental para a sociedade portuguesa.
      Atenciosamente,

    • Maria José Abranches G. dos Santos on 12 Julho, 2020 at 1:35

    Mais uma manobra de diversão da Assembleia da República (AR), na sua desesperada intenção de impedir a discussão em Plenário da ‘nossa’ ILC-AO!!!
    Eu ainda quero acreditar que estamos em democracia, e ouso esperar que haja naquela AR democratas, isto é, cidadãos conscientes da sua responsabilidade perante todos nós, os que assinámos a ILC-AO, já admitida na AR, por cumprir as normas estabelecidas…
    O modo como ao longo de todos estes anos a AR tem tratado a questão ‘política’ da imposição do AO90 em Portugal – e tem reagido a todas as tentativas cidadãs para a promoção do debate nacional aberto e informado indispensável – é a negação da democracia! Alguém se apoderou indevidamente da nossa língua, numa postura ditatorial herdeira do fascismo, de que era suposto o 25 de Abril ter-nos libertado!
    Mas ouso esperar: ainda há-de haver democratas na nossa Assembleia da República!

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